Manja slova Veća slova RSS

Ministarstvo kulture

Ministarstvo kulture

Ministarstvo kulture

Ministarstvo kulture

Ministarstvo kulture


>

Izglaganje sekretara Ministarstva kulture Toma Miljića

Datum objave: 01.03.2012 14:18 | Autor: Ministarstvo kulture

Ispis Štampaj stranicu


“Nacrt zakona o slobodnom pristupu informacijama, koji je danas predmet vaše pažnje, ima ambiciju da unaprijedi postojeći sistem pristupa informacijama koje se nalaze u posjedu organa vlasti i da otkloni određene nepreciznosti i nejasnoće koje su se u primjeni važećeg zakona pokazale kao problematične u ostvarivanju prava na pristup informacijama, kao krucijalnog ljudskog prava kojem je Crna Gora izuzetno posvećena na putu svog demokratskog razvoja i integrisanja u savremene međunarodne tokove.

Potreba unapređenja postojećeg sistema pristupa informacijama je razumljiva i logična, ako se uzmu u obzir činjenice i okolnosti da je važeći Zakon o slobodnom pristupu informacijama donešen 2006. godine, tj, prije Ustava samostalne i nezavisne Crne Gore i Konvencije Savjeta Evrope o pristupu službenim dokumentima, kao i da su nakon Zakona o slobodnom pristupu informacijama donešeni Zakon o zaštiti podataka o ličnosti i Zakon o tajnosti podataka.

Navedene činjenice i okolnosti su od bitnog značaja iz razloga što je :

- Ustavom pravo na pristup informacijama svrstano u korpus političkih prava i sloboda, sa definisanim legitimnim interesima zbog kojih ono može biti ograničeno.

- Konvencijom o pristupu službenim dokumentima, pored garantovanja svakome da ima, na zahtjev, pravo na pristup službenim dokumentima u posjedu javnih organa i obaveze svake ugovorne strane da preduzima neophodne mjere u svom zakonodavstvu kako bi se sprovele odredbe ove Konvencije, predviđena su moguća ograničenja pristupa službenim dokumentima i ustanovljeni minimalni standardi u pogledu procedure i načina ostvarivanja ovog prava i njegove zaštite.

- Zakon o zaštiti podataka o ličnosti i Zakon o tajnosti podataka uređuju problematiku koja je potpuno suprotna od prava na pristup informacijama.

Shodno navedenim činjenicama i okolnostima, potrebu izrade novog Zakona o slobodnom pristupu informacijama potvrdila je Analiza koju je, za potrebe Vlade Crne Gore, pripremila Međuresorsska radna grupa sastavljena od predstavnika Ministarstva kulture, Ministarstva unutrašnjih poslova, Ministarstva odbrane, Ministarstva pravde, Agencije za zaštitu ličnih podataka, Direkcije za zaštitu tajnih podataka, misije OSCE- a u Crnoj Gori i NVO mreža za afirmaciju nevladinog sektora MANS. Usvajajući navedenu analizu, Vlada je istoj radnoj grupi povjerila izradu ovog Nacrta zakona, sa zadatkom da izvrši njegovo usaglašavannje sa Nacrtom zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti podataka o ličnosti i Nacrtom zakona o izmjenama i dopunama Zakonom o tajnosti podataka, radi njihove potpune međusobne harmonizacije. Koliko se u tome uspjelo i šta treba dalje raditi pokazaće današnja rasprava i ekspertski nalazi. Upravo iz tog razloga i sa takim očekivanjima je i organizovan ovaj zajednički okrugli sto za istovremeno razmatranje sva tri zakona.

Koncipiranjem Nacrta zakona o slobodnom pristupu informacijama u Ustavnom okviru, obaveza omogućavanja pristupa informacijama je protežirana kao pravilo postupanja organa vlasti prema građanima i javnosti, uz određena moguća ograničenja kada je to, shodno demokratskim standardima, nephodne radi zaštite vitalnih privatnih i javnih interesa.

S druge strane, kroz process usaglašavanja Nacrta zakona sa Konvencijom Savjeta Evrope o pristupu službenim dokumentima, unaprijeđena su pojedina normarivna rješena važećeg Zakona o slobodnom pristupu informacijama i ustanovljeni novi pravni instituti koji su Konvencijom prepoznati kao bitni elementi za ostvarivanje prava na pristup informacijama.

U tom smislu Nacrtom zakona:

• utvrđena su načela na kojima sa zasniva pristup informacijama u posjedu organa vlasti, koja odražavaju svrhu i ciljeve predmetne regulative,
• definisan je pojam informacije i sadržaj prava na pristup informacijama,
• utvrđena je proširena lista organa vlasti koji su dužni da postupaju po ovom zakonu, tj. da omogućavaju pristup informacijama koje posjeduju,
• ustanovljen je proaktivni pristup informacijama, kao naj adekvatniji instrument transparentnost rada organa vlasti,
• precizirani su razlozi za moguća ograničenja pristupa informacijama i način njihove primjene,
• definisan je trostepeni test štetnosti objelodanjivanja informacija, sa posebnim mehanizmom posebnog načina testiranja štetnosti objelodanjivanja informacija koje sadrže podatke koji su od značaja za privatnost i informacija koje sadrže podatke koji su, u skladu sa zakonom, označeni određenim stepenom tajnosti,
• uspostavljena je obavezaorgana vlasti da podnosiocima zahtjeva daju precizna obavještenja o javno objavljenim informacijama,
• pojednostavljen je pristup javnim registrima i javnim evidencijama,
• smanjene su formalnosti u pogledu sadržine zahtjeva za pristup informaciji i pokretanja postupka;
• ustanovljena je mogućnost podnošenja i postupanja po anonimnom zahtjevu;
• propisana je hitnost postupka po zahtjevima za pristup informacijama i precizirani rokovi u kojim se predviđene radnje moraju sprovesti,
• precizirani razlozi za odbacivanje i odbijanje zahtjeva,
• uspostavljena institucionalna zaštita protiv odluka svih organa vlasti i to, po žalbama na nivou nezavisnog nadzornog organa i po tužbama u sudskom postupku,
• utvrđena su posebna ovlašćenja i obaveze nadzornog, odnosno drugostepenog organa, koje mu omogućavaju efikasno postupanje i meritorno rješavanje;
• uspostavljen je jedinstveni informacioni sistem pristupa informacijama, kao baze relevantnih podataka koji su potrebni i dovoljni za praćenje i sagledavanje stanja u ovoj oblasti i postupanja svakog organa vlasti;
• ustanovljena je obaveza nadzornog organa da, jednom godišnje ili na zahtjev, izvještava Skupštinu Crne Gore o stanju u oblasti pristupa informacijama;
• ustanovljen inspekcijski nadzor nad sprovođenjem zakona, što je od krucijalnog značaja za njegovu primjenu i utvrđivanje odgovornosti organa koji ga ne budu poštovali i ažurno sprovodili, 
• propisan je odgovornost za povrede pojedinih odredaba zakona.

Svaki od navedenih pravnih instituta zaslužuje odgovarajuće objašnjenje, međutim ja ću se ukratko osvrnuti samo na određena ključna pitanja pretmetne regulative, kojim smo i u toku pripreme Nacrta zakona bili najvše posvećeni i za koja, po mom mišljenju, ne postoje jasni međunarodni standardi. U pravo zato i očekujem da današnjom raspravom o tome produbimo saznanja i razmijenimo iskustva, kako bi u daljem radu na izradi Prijedloga ovog zakona imali mogućnost definisanja što naprednijih, jasnijih i za primjenu jednostavnijih rješenja.

Proaktivni pristup informacijama je novena koja ima za cilj da afirmiše transparentan rad organa vlasti i proklamovanog načela slobode informisanja. Praktično ovaj institute ili bolje rečeno postavljeni standard je suština, smisao i perspektiva slobodnog pristupa informacijama. Njegov značaj ogleda se u tome što neograničeni broj fizičkih i pravnih lica može istovremeno i na neformalan način da ostvari pristup velikom broju informacija u posjedu organa vlasti koje javnost treba da zna.Predviđena lista vrsta i kategorija koje su organi vlasti dužni da javno objavljuju i čine blagovremeno dostupnim javnosti korespondira sa prepoznatim funkcijama prava na pristup informacuijama, kao osnovnog elementa demokratskog društva.Naime, predviđenom listom informacija čije je objavljivanje obavezno obuhvaćene su informacije koje su od značaja za:

• demokratsku funkciju prava na pristup informacijama, koja se temelji na tome das u građani dobro informisani kako bi formirali stavove i donosili odluke u pogledu pitanja koja se odnose na javnu vlast i njene organe i da ostvare veliki broj ostalih demokratskih prava i pojedinačnih interesa,

• kontrolnu funkciju, putem koje građani mogu ostvarivati nadzornad dijelom organa vlasti, a posebno javnom upravom, tako što pristupom informacijama sprečavaju loše poslovanje, zloupotrebu ovlašćenja i korupciju,

• i najzad ekonomsku funkciju, koja se za sada još nedovoljno koristi, u kojoj javne informacije predstavljaju novo tržište, koje može da afirmiše, ali i da ugrožava određene komercijalne mogućnosti za poslovanje.

Ako se ima u vidu da je Nacrtom zakona pored obaveznog objavljivanja predviđena i fakultativnost objavljivanja drugih informacija, to praktično znači da se razvoj ovog instituta očekuje u pravcu da se sve informacije koje ne sadrže podatke koji podliježu režimu posebne zaštite javno objavljuju. 

Benefite proaktivnog pristupa informacijama već su prepoznali pojedini organi vlasti, tako da ovu obavezu ne treba shatati kao neko dodatno opterećenje, već kao demokratski standard koji je u interesu javnosti, ali i u interesu afirmacije politika i rezultata rada svakog organa vlasti i njihove odgovornosti prema građanima i ostalim subjektima društva.
Drugi bitan element Nacrta zakona su ograničenja pristupa i način njihove primjene. 

Naime, smisao i svrha slobode informisanja, prava na pristup informacijama i samog naziva Zakona o slobodnom pristupu informacijama obtno odudaraju od svakog ograničenja u ovoj oblasti i na određeni način relativizuju njegov optimalni cilj. Ova okolnost otvara veliki broj krupnih pitanja, na koja se, zavisno od pristupa problematici, često dolazi do nepomirljivih odgovora i izostanka na širem planu definisanih standarda. 

Kada ne bi bilo ograničenja pristupa informacijama, ovaj Nacrt zakona bi nesumljivo imao drugačiju sadržinu i smisao. 

Međutim, sa sviješću da pravo na pristup informacijama ne bi bilo demokratsko pravo kada ne bi korespondiralo sa drugim ljudskim i građanskim pravima Nacrtom zakona su, u okviru Ustavom i Konvencijom datih mogućnosti, predviđema određena ograničenja pristupa informacijama, kada je to neophodno radi zaštite vitalnih privatnih i javnih interesa od prekomjernog ugrožavanja objelodanjivanjem informacija. 

S toga adekvatno definisane režima ograničenja predstavlja suštinski zahtjev Nacrta zakona, jer se njime uspostavlja ravnoteža između interesa javnosti u pogledu objelodanjivanja informacija i zaštite određenih vitalnih interesa od prekomjernog ugrožavanja objelodanjivanjem informacija. Ravnoteža navedenih interesa uspostavlja se na nivou standarda proporcionalnosti, što zvači da se prednost daje interesu koji bi u konkternom slučaju bio više ugrožen. Bitno je da se ova procjena izvrši u svakom konkretnom slučaju i da se u skladu sa tim donese odgovarajuća odlika zasnovana na valjanim razlozima.

Pri tome, predviđena rješenja treba svatiti kao platform za što preciznije definisanje ograničenja, kao izuzetaka od pravila slobodnog pristupa informacijama koje se nalaze u posjedu organa vlasti.
U tom smislu su data enumeracija vrsta i kategorija informacija ima za cilj da podstakne razmišljanja o pitanjima: Da li su predviđena ograničena postavljena preširoko ili su nedostatna? Da li su jasna i dali se mogu pojednostaviti? Da li je uspostavljena potrebna ravnoteža između prava na pristup informacijama i zaštite prepoznatih legitimnih interesa? I najzad da li je obezbijeđena usaglašenost ovog Zakona sa Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti i Zakonom o tajnosti podataka?

Navedene dileme proističu iz činjenice da Nacrt zakona, u skladu sa Ustavom i Konvencijom, nastoji da ograničenja tretira na režimu fakultativnosti i potrebi testiranja štetnosti objelodanjivanja informacija u svakom konkretnom slučaju kada postoji zahtjev kojim se traži da se omogući pristup. S druge strane zaštita podataka o ličnosti, koji su u principu sadržani u velikom broju informacija kojim se pristup traži, postavljena je na nivou imperativa, sa jasnim ograničenjem njihovog korišćenja osim za potrebe za koje su prikupljeni. Pored toga, postavlja se pitanje da li je svaki podatak o ličnosti od značaja za privatnost, kao Ustavom i Konvencijom, prepoznati legitimni privatni interes, radi čije zaštite se može ograničiti pristup određenoj informaciji. Takođe, određeni podaci o ličnosti koji mogu uticati na privatnost, nijesu zaštićeni Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti. 

Kada je u pitanje uspostavljanje ravnoteže između prava na pristup informacijama od objelodanjivanja informacijama koje sadrže podatke koji su, u skladu sa zakonom, označeni određenim stepenom tajnosti radi zaštite prepoznatih vitalnih javnih interesa, situacija je nešto jednostavnija i izvjesnija iz razloga što se test štetnosti objelodanjivanja tih informacija vrši u momentu određivanja stepena tajnosti. 

U tom smislu enumerativnu listu informacija koja je predviđenaNacrtom zakona je moguće značajno sažeti ili potpuno eliminisati, s tim što će se u Zakonom o tajnosti podataka ili podzakonskim aktom za njegovo sprovođenje, na bazi utvrđenih kriterijuma, ovo pitanje detaljno urediti. 

U ovom dijelu je posebno značajno definisanje preovlađujećeg javnog interesa I razloga kada se on primjenjuje, jer kao trećeg testa štetnosti objelodanjivanja informacija, isključuje predviđena ograničenja i uspostavlja obavezu ovjelodanjivanja informacije, odnosno omogućavanja pristupa informaciji u cjelini ili potrebnom dijelu informacije.

Postupak pristupa informacijama na zahtjev je u suštini logična i zaokružena cjelina, sa jasnim početkom, kretanjem i ishodom. Osnovna poboljšanja se odnose na smanjivanje formalnosti u pogledu zahtjeva, kao inicijalnog podneska, preciziranje obaveza organa vlasti u pogledu postupanja po zahtjevu, preciziranja razloga za odbacivanje i odbijanje informacija, izvršavanja rješenja i posebno institucionalne zaštite. Cijenim da nije potrebno da normativna rješenja ovih pitanja podrobnije objašnjavam, s tim što želim da naglasim da i ovdje ima prostora za dodatna poboljšanja, naročito u pogledu institute usmenog zahtjeva i ovlašćenja Agencije, kao drugostepenog organa”.